Policy Brief «Сокращение нарушений в сфере обращения с медицинскими отходами в Казахстане»

ПРОБЛЕМАТИКА

В Казахстане в настоящее время практически отсутствует комплексная безопасная  переработка/утилизация опасных медицинских отходов, отсутствует единая  экономическая, административная и организационная модель, которая регулировала бы  взаимоотношения между участниками системы. 

В последние годы, используя пробелы в законодательстве, мораторий на проверки  недобросовестные субьекты бизнеса «завалили» опасными медицинскими отходами  (далее — ОМО) всю страну. В средствах массовой информации, включая интернет, на эту  тему множество статей. ОМО обнаруживают рядом с жилыми домами, в степи, озерах и  т.д. Примеры в Приложении 1.  

Несмотря на вступление в действие нового Экологического кодекса с 1 июля 2021  г., при закупе услуг в сфере обращения опасных отходов его требования не соблюдаются,  что еще более усиливает критическую ситуацию.  

Из-за ценового демпинга при закупках способом «ценовых предложений»,  проводимых лечебными учреждениями, повсеместно присутствуют факты попадания  ОМО на полигон ТБО или на несанкционированные свалки, что влечет за собой высокие  риски для здоровья населения и тяжелые экологические последствия. Кроме того, отходы,  прошедшие «автоклавирование» переводятся в класс «А» и захораниваются на полигоне  ТБО, что не соответствует Концепции о переходе к «зеленой экономике» по сокращению  нагрузки на полигоны, так как нагрузка на полигоны не уменьшается. Более того, якобы  обезвреженные «автоклавированием» отходы, будучи размещенными на теле полигона, пропитываются жидкостью фильтрата, являющегося отходом 1 класса опасности, и вновь  становятся ОМО, осуществляя выбросы опасных веществ как в атмсферу, так и в  грунтовые воды. В результате такой деятельности, в стране возникли реальные угрозы  жизни и здоровью населения сопряженные с угрозами антропогенных факторов из-за  ненадлежащего управления твердо-бытовыми, строительными отходами и их опасными  составляющими в виде медицинских и ртутных (класс Г) отходов. На  несанкционированных свалках отходы смешиваются между собой и превращаются в  «рассадник» опасных микробов и бактерий, что несет угрозу возникновения эпидемий  и эпизоотий. Следует также отметить выделение из бюджета порядка 7 млрд. тенге на  решение проблем бесплодия у супружеских пар. То есть, с одной стороны государство в  результате пробелов и коллизий в законодательстве создает проблему для человека и  окружающей среды — по пищевым цепочкам в организм попадают опасные вещества, а с  другой стороны — выделяет значительные деньги на лечение. Получается замкнутый и  порочный круг работающий по принципу- одной рукой государство лечит, а другой  калечит, допуская ненадлежащее и небезопасное обращение с опасными медицинскими  отходами. 

С причинами, по которым поставщики услуг в сфере обращения ОМО не поступают  так, как положено, можно ознакомиться в Приложении 2.  

ЗАКАЗЧИК АНАЛИЗА 

Министерство экологии, геологии и природных ресурсов РК 

Его интерес: 

1. Исправление неудовлетворительной ситуации по управлению ОМО в Республике  Казахстан. 

2. Унификация сферы обращения с медицинскими отходами. 

3. Представление реальных инструментов для работы по контролю и мониторингу  департаментам экологии в регионах. 

4. Получение актуальных статистических данных в сфере опасных отходов.  5. Реализация национального проекта Зеленый Казахстан.

ОЦЕНКА ВЛИЯНИЯ СРЕДЫ  

Составляющая	Фактор	Значимость	Влияние
Социальная	— Граждане возлагают надежды на государство, в случае  не решения проблемы – подрыв доверия; — У общества нет неприятия к несанкционированному  поведению с отходами, не понимание угроз для своего  здоровья.	большая	4
Экономическая	— По статистике, в РК производится от 9 до 16 кг в день  ОМО на человека; — В стране 13 поставщиков из 122 имеют лицензии	большая	4
Политическая	— Решение таких проблем будет поддержано  политической силой власти; — Нет возражения со стороны оппозиции; — Мнимое из-за коррупциогенности или фактическое  бессилие госорганов перед недобросовестными  участников рынка.	определяющая	4
Физическая  (география)	— Ухудшение экологии, выбросы; — Ухудшение здоровья населения, отрицательное влияние  на генофонд населения; — Изменение климатических условий, негативный эффект  для декарбонизации; — Восприятие населением загрязнения медотходами, как  очень опасный фактор, связанный с коррупцией в госорганах, из-за чего и происходит бездействие	большая	4

ОПИСАНИЕ ОГРАНИЧЕНИЙ  

Дефицитные ресурсы 

1. Правовой: совершенствование законодательства в сфере обращения ОМО. 2. Организационный: налаживание контроля и четкой координации между МЭГПР, МЗ РК и МИО. 

3. Информационный: какие объемы ОМО, где и кем формируются, кем и каким  способом утилизируются. 

4. Ресурс принуждения: не предусмотрено наказание соразмерно нанесенному урону. Имеющиеся ресурсы 

1. Ресурс большинства: все политические силы поддерживают  решение экологических проблем. 

2. Ресурс доверия: в целом, население поддерживает решения власти. 

3. Кадровый ресурс: у МЗ РК, МЭГПР РК, МИО есть подразделения, которые могут  осуществлять работу. 

4. Монетарный ресурс: у лечебных организаций, есть бюджет на сферу безопасного обращения ОМО, образуемый за счет отчислений юридических и физических лиц  по обязательному медицинскому страхованию. 

5. Временной ресурс: данный вопрос при понимании путей решения вопроса и  политической воли государства, не являясь сложным, может быть решен в сжатые  сроки. 

АНАЛИЗ СТЕЙКХОЛДЕРОВ 

Стейкхолдер	Заинтерес ованность	Значимость	Влиятель ность	Роль, которую способен сыграть
Министерство  здравоохранения РК	низкая	большая	определяю щая	Регулятор и контроль за  медучреждениями-образователями  отходов
Медучреждения	низкая	большая	большая	Организаторы раздельного сбора у  источника образования, временного  хранения и закупок услуги по утилизации медотходов.
Проектный офис  МЭГПР РК	высокая	большая	определяю щая	координатор рабочей группы
Проектные офисы  акиматов	высокая	средняя	низкая	координаторы между МЗ и МЭГПР по выстраиванию процесса,  организаторы системы безопасного  управления медотходами и  ключевой исполнитель в рамках НП  Жасыл Казахстан
Департаменты  экологии КЭРК  МЭГПР РК	высокая	средняя	средняя	Внедрение новой модели контроля  работы в регионах за  предприятиями-переработчиками
Департаменты СЭС  МИО	низкая	средняя	высокая	Внедрение новой модели контроля  за работой медучреждений образователями отходов
Поставщики переработчики с  лицензией	высокая	низкая	нулевая	Информирование населения по  своей деятельности и госорганов о  деятельности недобросовестных  участников рынка, нечестном  проведении закупок и т.д.
Технический комитет по  стандартизации 102  «Отходы  производства и  потребления» на базе  национального  органа  стандартизации	высокая	средняя	средняя	продвижение мнения  общественности и участие в  рабочей группе, анализ и внесение  предложений по изменению НПА
Ассоциация Green  Economy	высокая	низкая	средняя	продвижение мнения  общественности и участие в  рабочей группе, представление  позиции и интересов  добросовестных переработчиков  медотходов

ВАРИАНТЫ ПОЛИТИКИ, ИХ ПРЕИМУЩЕСТА И НЕДОСТАТКИ  Основным критерием при выборе вариантов политики выберем Ответственного  за организацию безопасной утилизации ОМО.

Политика	Описание	Плюсы	Минусы
Вариант2 ЦГО	возложение  функций на ЦГО с  образованием  предприятий в  регионах, накотором будут  утилизироваться  все медицинские  отходы всех  учреждений РК.	Концентрация всех ресурсов и компетенций в одном  органе.  Обеспечение единообразия в  проводимой политике.	Негибкость системы: непонимание того,  что происходит на местах и запоздалое  реагирование на проблемы. Принятие определенных решений  руководителями, не владеющими  нужными навыками и информацией Функциональные подразделения  играют более важную роль, чем  производственные отделения.  Значительные траты временных  ресурсов на передачу информации и  большая вероятность появления  коммуникационных ошибок; Злоупотребления и коррупция во  взаимосвязи между ЦГО и перерабатывающими предприятиями. Несоответствие требованиям  Предпринимательского кодекс РК,  госполитики на разгосударствление, антимонопольной политики и т.д.
Вариант 3 МИО	Возложение  функций на МИО,  которые будут  сами решать, как  им этим  заниматься, с  созданием  ассоциации/союза/ общественной организации на  местном уровне,  которые будут  сами определять  ценообразование,  осуществлять  контроль  поставщиков и  заказчиков.	Решение проблемы на  источнике ее возникновения: − Быстрота разработки и  принятия решений при  участии  непосредственных  исполнителей; − Учет альтернативных  вариантов оценки  степени реализуемости и  объективности  ситуации; − Снижение детальных  инструкций из центра  нацеливает менеджера на  действительное решение  задачи, а не на выполнение  инструкции; − Соответствие  законодательству РК,  включая Кодекс о здоровье  и Экологический кодекс. − Оперативное  реагирование на  возникающие риски. − Возможность  привлечения инвестиций Независимый контроль ассоциации/союза/ общественной организации.	Отсутствие компетенций сотрудников  МИО (легко устраняется за счет работы  разъяснительной работы и изменений  НПА)
Вариант 4 Медицинск ие учреждения	Возложение  функций на  медицинские  учреждения.	Потенциал формирования  нового способа мышления,  стиля поведения и образа  действий менеджеров,  ответственных за  управление отходов.  Порождает инициативу и  позволяет личности  отождествить себя с  организацией	-Сложность организации и ведения внешнего и внутреннего контроля по  эффективному использованию денежных средств и правильного  управления отходами (правильно  определяют поставщиков, способов  закупки, осуществляют контроль и т.д.) -Несоответствие действующему  законодательству в части компетенций,  невозможность передачи лечебным  учреждением государственных  функций контроля и госрегулирования; -Прямая незаинтересованность в  изменении ситуации на рынке  управления ОМО; -значительные бюджетные затраты,  которые в ситуации с МИО  исключаются путем привлечения  инвестиций

СРАВНЕНИЕ ВАРИАНТОВ ПОЛИТИКИ 

Критерий	Сохранение  действующей  политики	Вариант 2 ЦГО	Вариант 3 МИО	Вариант 4 Медицинские учреждения
Результативность	3	2	4	1
Эффективность	3	2	4	1
Справедливость	2	3	4	1
Политическая  осуществимость	2	4	3	1
Административная  осуществимость	2	3	4	1
Сумма баллов	12	14	19	5

РЕКОМЕНДАЦИИ для Варианта 3 

1. Совершенствование законодательства НПА в сфере обращения опасных медицинских  и ртутных (класс Г) отходов согласно Приложения 3.  

2. Организация модели, которая регулировала бы взаимоотношения между всеми  участниками системы в сфере обращения ОМО (центральные и местные  исполнительные органы, медучреждения, поставщики услуг и т.д.) и налаживание  инфраструктуры по сбору ОМО от населения. 

3. Исключить метод Ценовых предложений для сферы обращения с опасными отходами с приоритетом проведения закупок Открытым способом.  

4. Усилить квалификационные требования к поставщикам услуг в сфере обращения  опасных отходов: 

− по лицензированию; 

− к производственными базам по утилизации на соответствие целевому  назначению и соблюдению экологического и санитарно-эпидемиологического  законодательства при обеспечении санитарно-защитной зоны объектов по  обезвреживанию ОМО; 

− к оборудованию с целью исключения приобретения фактически неработающего  и не безопасного в использовании и т.д. 

5. Предоставление подразделениям МИО, ответственным за управление опасными  отходами, реальных компетенций и возможностей организации безопасной  утилизации опасных медицинских и ртутных отходов с предоставлением  возможности ценового регулирования услуг утилизации опасных отходов. 

6. Ужесточение контроля за медучреждениями: штрафные санкции к руководителям  медучреждений, отходы которых утилизируются с нарушениями, по несвоевременной оплате за оказание услуг по утилизации и т.д. 

7. Ужесточение контроля к поставщикам: включение в договор штрафных санкций за  ненадлежащее исполнение договора, при нарушении — лишение лицензии на  определенный срок. 

8. Предоставление преимуществ в тендерах компаниям, которые показывают лучшие  практики в обращении с отходами — формирование белого списка и черного списков в  госзакупках. Публикация списков на сайте акиматов. 

9. Проведение координирующей работы между заказчиками по закупкам и  поставщиками для внедрения «зеленых закупок»: 

− формирование четких критериев по квалификационным требованиям к  Поставщикам и предоставления Заказчикам и сотрудникам территориальных  департаментов экологии четких критериев определения  соответствия\несоответствия потенциальных лицензиатов на этапе выдачи  лицензии и в ходе проведения постлицензионного контроля предъявляемых  требований.  

− формирование реальных требований в технической спецификации по закупу услуг  в сфере опасных отходов; 

− проведение разъяснительной работы с Заказчиками-медучреждениями по ущербу  от опасных отходов и принципу работы «зеленых» закупок (лекции, экскурсии на  базы и т.д.).  

10. Продвижение темы загрязнения окружающей среды среди населения:  − В регионах разработать и популяризировать информацию о раздельном сборе  отходов, включая важность по опасным отходам — медицинским отходам,  имеющихся переработчиках, контактных данных куда звонить при обнаружении  нарушений, куда и кому сдавать опасные отходы от населения.  

− Публичное освещение результатов работы территориальных подразделений МИО,  ответственных за управление опасными отходами. 

Приложение 1 

В различных средствах массовой информации негативно и неоднократно освещались  все эти факты, вызванные недовольством работой местных исполнительных органов  (далее – МИО) со стороны граждан. При этом, на ликвидацию незаконных свалок,  образовываемых недобросовестными субъектами бизнеса, тратятся значительные  бюджетные финансовые средства. Только в 2021 году в г. Нур-Султан: 

1. структурными подразделениями акимата столицы затрачено более 100 миллионов  тенге бюджетных средств на ликвидацию более 300 несанкционированных свалок, где  размещались строительные, коммунальные и опасные отходы; 

2. согласно порталу госзакупок услуги на утилизацию опасных отходов в столице только  государственными органами всех уровней затрачено свыше 400 миллионов тенге на  переработку опасных отходов, которые не были фактически обезврежены и большей  частью оказались на несанкционированных свалках в результате деятельности 

недобросовестными переработчиками отходов, что вызывает обоснованную тревогу. Примеры несанкционированных свалок с медицинскими отходами 

1) 4 февраля 2019г., в 30 км от Нур-Султана, в степи обнаружена  несанкционированная свалка в нескольких тонн опасных медицинских отходов из  Республиканского кардиоцентра г. Нур-Султан и возможно других больниц, которые  имели договорные отношения с ТОО «Казпереработка». Осенью 2020 г., рядом со  столицей обнаружена свалка опасных медицинских отходов в несколько тонн,  образованных от больных COVID-19.

2) в 2021 году в Капчагайском водохранилище обнаружены тонны опасных отходов  медицинского назначения, что вызвало крайне критическую реакцию казахстанской  общественности. Кроме того, экологически опасные отходы, в т.ч. медотходы из больниц,  где лечат COVID-19. 

Аналогичные факты широко освещены в сети Интернет, и, при отсутствии  необходимых мер государственного реагирования, могут привести к чрезвычайной  санитарно-эпидемиологической обстановке в стране. 

3) В Ассоциацию ОЮЛ Европейско-Азиатская ассоциация «Green economy» и  другие общественные объединения поступают многочисленные письменные и устные  обращения жителей и членов Ассоциации из разных регионов Казахстана на создание  экологической угрозы в результате осуществления незаконной деятельности  специализированных предприятий, в том числе по утилизации опасных МО. 

Ассоциацией были выявлен ряд предприятий, которые незаконным путем  осуществляли деятельность по утилизации ОМО (сжигали открытым способом на земле,  утилизировали на оборудовании не соответствующему законодательству Республики  Казахстан и т.д.). Кроме того, данные предприятия осуществляют свою деятельность без  лицензии, предусмотренной статьей 336 Экологического Кодекса и должны привлекаться  к уголовной или административной ответственности в соответствии со ст. 463 КоАП РК  или ст. 241 УК РК.

4) В текущем году группа экологических активистов ОФ «Атамекен Эко» в городе  Атырау обнаружила за городским полигоном ТБО огороженную забором частную  территорию, где в больших количествах складируются и сжигаются медицинские отходы. 

5) В 2021 году при ликвидации более 300 несанкционированных свалок  обнаруживались опасные медицинские отходы.

Приложение 2 

Причины, по которым поставщики услуг в сфере обращения медицинскими  отходами не поступают так как положено: 

1.Нарушение Заказчиками в лице лечебных учреждений независимо от формы  собственности требований Экологического кодекса РК при закупе услуг в сфере  управления опасными отходами: к поставщикам не предъявляется требования по наличию  лицензии:  

Например, в 2022 году по г.Нур-Султан по 11 договорам из 26 по перевозке опасных  отходов у поставщиков нет лицензии. Также по 30 договорам из 85 по утилизации  опасных отходов у поставщиков также нет нужной лицензии.  

2.Не соблюдение Заказчиками законодательства в области землепользования и  градостроительной деятельности: нет требований к поставщикам по производственным базам, предназначенным для осуществления операций по переработке, обезвреживанию,  утилизации и (или) уничтожению опасных отходов: 

Зачастую потенциальные лицензиаты получают разрешительные документы в  виде государственных экологических экспертиз и нормативов на эмиссии на земельных  участках и зданиях, не имеющих никакого отношения к операциям управления опасными  отходами, нарушая в том числе требования к санитарно-защитным зонам. 

Пример: Производственная база ТОО «Roof Master» БИН 130940020042 не  выдерживает СЗЗ в 300 метров, располагаясь по адресу, который не существует и адрес  производственной базы фактически является адресом гостиницы «Сапсан», которая в  соответствии с Приказом Председателя Комитета по делам строительства и  жилищно-коммунального хозяйства Министерства по инвестициям и развитию  Республики Казахстан от 12 июня 2018 года № 131-нқ «Об утверждении строительных  норм Республики Казахстан» главой 3 «Термины и определения» и подпунктом 3)  относится к зданию или комплексу помещений с меблированными комнатами  («номерами») для временного проживания людей.  

3.Отсутствие тарифов и непонятное ценообразование на услуги по утилизации:  Согласно статье 12 пункт 2 подпункт 36 в компетенцию местных исполнительных  органов областей, городов республиканского значения и столицы входит организация  безопасной утилизации медицинских отходов. Однако, действенных инструментов и  рычагов у местных исполнительных органов в части возможностей организации  безопасной утилизации опасных медицинских и ртутных отходов нет. В результате, рынок  оказания услуг утилизации стал диким, не цивилизованным и неуправляемым. Так, разброс цен за утилизацию 1 килограмма опасных медицинских отходов  составляет от 20 тенге до 818 тенге. Например, 20 тг за утилизацию 1 кг. городская  поликлиника № 4 акимата города Нур-Султан оплачивала в ТОО «Казпереработка».  Городская поликлиника № 6 акимата города Нур-Султан оплачивала в ТОО «Аклер групп»  818 тг за утилизацию 1 кг. 

При явно заниженной стоимости утилизации недобросовестные предприятия  не утилизируют медицинские отходы, а незаконно размещают на несанкционированных  свалках и полигоне ТБО. При завышенной стоимости, недобросовестные предприятия  «зарабатывают» на разнице от сумм полученных денег от владельцев отходов и  стоимостью размещения на полигон, либо доставки и сброса на несанкционированные  свалки.  

4. Применение метода Ценовых предложений при закупе услуг. 

Потенциальных заказчиков в лице лечебных учреждений получения услуг на  утилизацию, в том числе опасных медицинских отходов, не интересует — есть ли у  предприятия производственная база, оборудование и разрешительная документация,  отвечающие требованиям законодательства. Их интересует только наименьшая цена. В результате, недобросовестными предприятиями опасные медицинские отходы  либо выбрасываются на несанкционированные свалки, либо под видом других отходов они  захораниваются на полигонах ТБО или сжигаются на оборудовании, которые не  оснащено системой газоочистки и осуществляются прямые выбросы в атмосферу  опасных канцерогенов и газов. В выигрыше только лечебные учреждения независимо от  формы собственности, получающие денежные средства от ФОМС. Страдают — люди,  окружающая среда и экологическая (национальная) безопасность, так плохая экология и  последствия ненадлежащего управления опасных медицинскими и ртутными отходами  напрямую негативно влияют в том числе на репродуктивную систему человека. В  результате, в Казахстане более 20% бесплодных пар для помощи которым Глава  государства дал поручение выделить свыше 7 млрд. тенге. Что это, как не экоцид  населения Казахстана? 

5.Отсутствие надлежащего контроля и учета, что отражается в формировании  некорректной статистики по сбору и утилизации в сфере медицинских отходов:  Согласно МЭГПР РК на территории республики действуют 122 организации по  утилизации медицинских отходов, только из 13 них имеют лицензию оказать услуги в  сфере опасных отходов. При этом согласно данным Datanomix по госзакупкам за 2022  год по услугам «удаление опасных отходов/имущества/материалов» и «услуги по  демеркуризации» на сайте представлено 211 поставщиков, 1,25 заказчиков, заключено  1,69 тыс. договоров на сумму 1,5 млрд. тенге. 

По данным МЭГПР за 2020 год, составленным на сведениях от лечебных  учреждений яляющихся образователями и собственниками опасных медицинских и  ртуттных отходв, объем образованных медицинских отходов по классу Б и В составил 63 143 800 тонн или 9,3 кг отходов в день на человека. При этом, согласно данных  государственного кадастра отходов ведущегося РГП «Информационно-аналитический  центр охраны окружающей среды» отходов класса Б и B в 2019г. образовано всего  109 958 981 тонн или 16,17 кг на человека в день. С учетом пандемии 2020г. очевидно,  что статистика не отражает действительность. 

6. Несовершенство и коллизии в законодательной базе.  

Анализ показал, что для утилизации в Республике Казахстан используются в основном  установки термического сжигания, как правило не оснащенные системами очистки  отходящих газов или оснащенными некачественными системами газоочистки по сути  для «галочки», т.е. имитации наличия газоочистки с документами для формального  получения лицензии. Имеющиеся стерилизаторы (автоклавы) как в больницах, так и у  утилизационных компаний не оснащены встроенной системой «разрыва/разрезания»  упаковки и не отвечают ранее необоснованно исключенному Минздравом критерию по  температурному режиму от +135 ^оС и выше, что в результате дает нулевой эффект  надлежащей утилизации опасных медицинских отходов. 

7.Отсутствие слаженной работы между Минэкологией и Минздравом РК: Подведомственные предприятия Минздрава РК — медучреждения -заказчики,  заключают договоры в сфере опасных отходов, при этом контроль и надлежащее  исполнение за утилизацией закреплено на Департаментами экологии регионов, которые  не имеют рычагов по контролю и доступа к информации по текущим договорам,  особенно в ситуации когда опасные медицинские и ртутные отходы якобы вывозятся из  региона образования в другую административно-территориальную единицу. Необходимо четкое разграничение компетенций государственных органов в  привязке к административно-территориальной единице. 

8.Мораторий на проверку с 2019 года малого бизнеса.

При поддержке Технического комитета по стандартизации 102 «Отходы производства и потребления» при  национальном органе стандартизации, Ассоциации Green Economy подготовлено Бапаховой А.Г. и  Сексеновой А.К. в рамках курса «Открытые закупки» программы Школы прикладных исследований (PRS)  под эгидой проекта Социальных инноваций в Центральной Азии (SICA) 

Более 85% организаций в сфере обращения медицинских отходов являются  субъектами малого и микропредпринимательства, деятельность их с 2020 года по  сегодняшний день не подлежит контролю и надзору. Чтобы их проверить нужно  «поймать» за руку недобросовестного участника рынка. А в чью компетенцию это  входит? По факту ни в чью. Необходимо расширение компетенций уполномоченного  органа в области охраны окружающей среды.